Das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren liegt in der Hand des Deutschen Bundestages als der gewählten Volksvertretung. Die Bundesregierung hat dabei das Recht, Gesetzentwürfe in den Bundestag einzubringen. Die Bundesregierung und die Bundesministerien nehmen im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren zudem auf Anfrage des Parlaments eine beratende und unterstützende Rolle wahr.
Gesetzentwürfe können durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat in den Deutschen Bundestag eingebracht werden (Artikel 76 Absatz 1 des Grundgesetzes). Einbringen bedeutet, dass dem Deutschen Bundestag die jeweiligen Gesetzentwürfe zur Beratung und Abstimmung vorgelegt werden. In der Praxis werden die meisten Gesetzentwürfe durch die Bundesregierung eingebracht. Das hängt damit zusammen, dass die einzelnen Bundesministerien über größere fachliche Ressourcen für das Erarbeiten von Gesetzentwürfen verfügen.
Für einen Gesetzentwurf ist innerhalb der Bundesregierung ein bestimmtes Bundesministerium zuständig. Die Zuständigkeit innerhalb der Bundesregierung wird auch als „Federführung“ bezeichnet. Die Federführung richtet sich danach, in welchen Fachbereich der jeweilige Gesetzentwurf fällt.
1. Erarbeitung eines Referentenentwurfs
Das fachlich zuständige Bundesministerium erarbeitet den Gesetzentwurf und stimmt ihn mit den anderen Bundesministerien ab. Ein Gesetzentwurf eines einzelnen Bundesministeriums, der noch nicht von der Bundesregierung insgesamt beschlossen worden ist, wird als „Referentenentwurf“ bezeichnet. Das federführende Bundesministerium richtet sich beim Erstellen des Gesetzentwurfs nach den Vorgaben der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO).
Für die rechtsförmliche Gestaltung von Gesetzentwürfen gelten das vom Bundesministerium der Justiz herausgegebene Handbuch der Rechtsförmlichkeit und die vom Bundesministerium der Justiz im Einzelfall gegebenen Empfehlungen. Das Bundesministerium der Justiz berät die anderen Bundesministerien bei ihren Gesetzesvorhaben und prüft den Gesetzentwurf in rechtssystematischer und rechtsförmlicher Hinsicht. Die Prüfung durch das Bundesministerium der Justiz wird als „Rechtsprüfung“ bezeichnet. Das bedeutet insbesondere, dass die Vereinbarkeit des Gesetzentwurfs mit höherrangigem Recht, also dem Grundgesetz, dem Recht der Europäischen Union und dem Völkerrecht geprüft wird. Inhalt der Prüfung ist auch, ob sich die Regelungen in die bestehende Rechtsordnung widerspruchslos einfügen und ob sie sprachlich richtig und verständlich sind.
2. Beteiligung von Ländern und Verbänden
Das federführende Bundesministerium übersendet den Gesetzentwurf an die Bundesländer, die kommunalen Spitzenverbände, die Fachkreise und die betroffenen Verbände und bittet diese um deren Stellungnahme. Dieses Verfahren wird auch als „Länder- und Verbändebeteiligung“ bezeichnet. Es soll eine breite Beteiligung aller Organisationen und Personen sicherstellen, die von dem Gesetz betroffen sind. Das federführende Bundesministerium sammelt die eingegangenen Stellungnahmen, wertet sie aus und berücksichtigt sie bei den weiteren Arbeiten an dem Gesetzentwurf.
3. Vom Referentenentwurf zum Regierungsentwurf
Am Ende des genannten Verfahrens wird der Gesetzentwurf dem Bundeskabinett (also dem Bundeskanzler oder der Bundeskanzlerin und allen Ministerinnen und Ministern) zum Beschluss vorgelegt. Erst wenn das Bundeskabinett einen Gesetzentwurf beschlossen hat, wird hieraus ein offizieller Gesetzentwurf der Bundesregierung, der auch „Regierungsentwurf“ genannt wird.
Der Beschluss des Bundeskabinetts über einen Gesetzentwurf bedeutet nicht, dass der Gesetzentwurf dadurch zu einem Gesetz wird. Das Beschließen von Gesetzen des Bundes liegt allein in der Hand des Deutschen Bundestags. Wenn die Bundesregierung einen Gesetzentwurf beschlossen hat, bedeutet das vielmehr, dass sie den Entwurf dem Deutschen Bundestag zur Beratung und Entscheidung vorlegen, ihn also in den Deutschen Bundestag „einbringen“ möchte.
4. Zuleitung des Regierungsentwurfs an den Bundesrat
Wenn die Bundesregierung einen Gesetzentwurf beschlossen hat, muss sie ihn zunächst dem Bundesrat zuleiten, bevor er an den Deutschen Bundestag geht (Artikel 76 Absatz 2 des Grundgesetzes). Der Bundesrat kann zum Entwurf Stellung nehmen. Weitere Einzelheiten des Verfahrens werden hier erläutert.
Neben der Rolle der Bundesregierung und der Bundesministerien beim Erarbeiten von Gesetzentwürfen können diese im parlamentarischen Verfahren auf Anfrage des Bundestages eine beratende und unterstützende Rolle wahrnehmen. So können die Bundesministerien den Deutschen Bundestag bei der Formulierung eigener Entwürfe unterstützen (sog. Formulierungshilfen). Dieses Verfahren wird mitunter auch bei besonders eilbedürftigen Vorhaben gewählt. Nach Artikel 43 Absatz 1 des Grundgesetzes können der Deutsche Bundestag und seine Ausschüsse zudem die Anwesenheit jedes Mitglieds der Bundesregierung verlangen und sie oder ihn befragen (sog. Zitierrecht).
